Presupuestos Generales del Estado y ODS. Luces y sombras del primer alineamiento
Esta semana se ha anunciado el primer borrador de los presupuestos generales del Estado (PGE) y, como se avanzó en el mes de marzo, por primera vez están alineados con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas.
Este hito es muy importante, porque, como avanzabamos en redes sociales, el trabajo del Gobierno servirá a muchos actores, especialmente a otras administraciones públicas, para reflejarse con una doble perspectiva: por un lado las administraciones podrán entender su posición relativa con respecto un marco como el de la administración general del Estado. Por otro lado, el abordaje que realicen desde el Gobierno de España servirá como referencia y punto de partida a la hora de que estas administraciones afronten sus propios procesos de alineamiento y localización, como ocurre con el alineamiento de los PGE.
El Gobierno de España es consciente de que el reto que supone la Agenda 2030 no se alcanza únicamente alineando unos presupuestos. Así lo reconoce el informe en el que explican el proceso de alineamiento y los resultados obtenidos.
Este mismo documento también nos explica qué podemos obtener y qué no podemos obtener de alinear unos presupuestos. Detengámonos en lo segundo.
¿Qué NO podemos obtener de unos presupuestos alineados?
No podemos exigir que este proceso de alineamiento actualice las Metas Territoriales Localizadas del país, tarea que se realiza a través de la medición de sus Indicadores Localizados Territoriales). Este es un trabajo que ya realiza el INE, que, como organismo responsable de las estadísticas del estado, puede permitirse actuar como órgano independiente en materia de ODS.
Tampoco podemos esperar que se mida el impacto directo del paquete de medidas que conforma un presupuesto de este calibre. Un euro invertido en materia de educación, igualdad o lucha contra el cambio climático no puede traducirse en un euro de impacto directo sobre los ODS 4, 5 o 13. Debemos tener en cuenta que medir el efecto multiplicador de una inversión es reponsabilidad de las herramientas de evaluación con las que cuente la medida en cuestión.
Y, como bien indica el documento de referencia, no podemos asumir que si un programa de gasto impacta sobre dos o varios ODS el dinero invertido en dicho programa se sume tantas veces como Objetivos han sido impactados. Este tratamiento del presupuesto distorsionaría su impacto real sobre la agenda de desarrollo sostenible española.
Todas estas ideas se desprenden del mismo documento y conforman un ejercicio de honestidad digno de reconocimiento.
Entonces ¿para qué sirve haber realizado este el alineamiento?
Que una organización, sin importar su calibre, realice una acción por primera vez siempre es positivo, puesto que nos permite crear un antecedente sobre el que trabajar. En este caso, el alineamiento exigía la creación de una metodología que ayudase a afrontar la tarea de alineamiento, contando con que había que evitar la distorsión y el mal ejercicio de comunicación de los supuestos que hemos visto en el apartado anterior.
Dicha distorsión la resuelve el Gobierno de España gracias a lo que han llamado el Índice de Esfuerzo Presupuestario (IEP), un indicador que permite medir qué porcentaje de las partidas presupuestarias está alineado con al menos uno de los ODS. Sin entrar a valorar el total de inversiones realizadas en esa partida, ni si estas aceleran o no la consecución de los objetivos.
Gracias a esta propuesta, y a la aproximación cualitativa que también hace el documento de alineamiento, podemos conocer qué volumen de medidas e inversión se espera que incida en cada uno de los ODS, sin cometer el error de pensar que este esfuerzo sume el compromiso total del Gobierno de España con los ODS (Recordemos que hay cifras que se podrían estar sumando en varios ODS si la partida en cuestión tiene la capacidad de incidir sobre más de un Objetivo. Por ejemplo; Una inversión para innovación en energías renovables que repercuta directamente en el ODS 7, el 9 o incluso el 11 y el 14).
| ODS | Nº políticas | Inversión (en millones €) |
| 1 | 11 | 186.614 |
| 2 | 2 | 1.611 |
| 3 | 9 | 18.051 |
| 4 | 7 | 11.923 |
| 5 | 12 | 57.036 |
| 6 | 3 | 1.367 |
| 7 | 5 | 13.272 |
| 8 | 17 | 61.082 |
| 9 | 10 | 45.471 |
| 10 | 11 | 15.962 |
| 11 | 9 | 11.911 |
| 12 | 4 | 3.898 |
| 13 | 5 | 7.030 |
| 14 | 3 | 1.838 |
| 15 | 4 | 6.135 |
| 16 | 8 | 22.891 |
| 17 | 5 | 33.286 |
El Gobierno también nos avisa de que no todas las partidas de los PGE tienen por qué estar alineadas con los ODS. Puede haber partidas que simplemente existen por una mera necesidad instrumental u otras cuyo impacto sea tan poco significativo en los Objetivos de Desarrollo Sostenible que no son relevantes para este análisis.
Ni están todas las partidas de los PGE ni podemos garantizar que las partidas que sí están alineadas se muestren una sola vez en la tabla
A la solución metodológica que supone la creación del IEP se suma que por primera vez conocemos qué volumen de inversiones de los presupuestos podría estar impactando en un ODS, independientemente del efecto que pueda tener dicho volumen en otros objetivos distintos.
Ahora conocemos que el Gobierno de España dedica, usando la tabla de arriba, más de 180.000 millones de euros a políticas que persiguen acabar con la pobreza (ODS 1), cualquier cambio en esta cifra exigirá un ejercicio de transparencia y comunicación para dicha institución.
Este hecho crea una “línea de base” sobre la que podremos conocer la evolución del compromiso con los ODS de la administración general del Estado en presupuestos venideros.
¿Es el mejor abordaje? Queda mucho por hacer
En OpenODS hemos redactado esta publicación movidos por el compromiso que tenemos como actor por la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, nuestra razón de ser.
Sin embargo, precisamente por nuestro rol de actores convencidos, no creemos que debamos entrar a valorar aquí si el alineamiento realizado por el Gobierno de España es la forma más acertada de aproximarse a unos presupuestos -una vez superada la idea de que la presentación de unos presupuestos no puede reflejar el impacto real que se espera de la ejecución de los mismos-.
Pensamos que lo más importante que podemos obtener de esta acción pionera son precisamente su aparición en escena y la propuesta novedosa de abordaje. Gracias al trabajo realizado por el Gobierno podremos acompañar a muchos otros actores, administraciones y entidades privadas en la aceleración de su compromiso con los ODS. Sabiendo qué se ha hecho y luchando por hacerlo siempre mejor que los antecedentes con los que trabajamos, por ejemplo llevando el análisis de los presupuestos un paso más allá y alineando los mismos con las Metas Localizadas de referencia que utilice cada organización, una aproximación que hemos echado de menos en este primer informe de alineamiento.
Tres caminos a recorrer en los PGE 2022
De objetivos a metas: Los 17 ODS son, en cierta forma, una forma de agrupar las 169 metas concretas de la Agenda 2030. El alinear el presupuesto exclusivamente con los ODS, sin hacerlo con la metas puede ser un primer paso, pero sería importante dar el siguiente para aumentar exponencialmente su utilidad.
De políticas a programas: para realizar el alineamiento se han analizado 283 programas de gasto, encuadrados en las 25 grandes políticas de gasto de los PGE 2021., sin embargo, el alineamiento cuantitativo del presupuesto se realiza exclusivamente a nivel de esas 25 políticas. Sería deseable “hacer zoom” el próximo año a nivel de programas, ya que en un presupuesto del tamaño de los PGE, y con una metodloǵia que usa el 5% de la dotación presupuestaria cómo frontera a partir del cual se considera que, en términos cuantitativos, la política se encuentra alineada con el ODS, nos encontramos que podrían existir programas de millones de euros (técnicamente, hasta de miles de millones de euros) cuyo impacto cuantitativo con los ODS no se está midiendo.
De PDF a Open Data: una administración transparente, responsable y comprometida con el desarrollo sostenible no puede permitirse apostar en 2020 por formatos que no sean reutilizables, cuando además ya se viene trabajando en esta lógica en el tratamiento habitual de datos relativos a los presupuestos.. Este camino debería ser recorrido por todos los los documentos de la “serie azul” de los PGE (constituida por el informe de Alineamiento con los ODS, el Informe de impacto de género y el Informe del impacto en la infancia, en la adolescencia y la familia). Dar este paso sería de gran utilidad para:
- Mejorar la transparencia y la usabilidad del informe: es una pena que tras realizar el esfuerzo de escribir cientos de páginas sobre el alineamiento de este presupuesto, haya datos fundamentales – cómo el porcentaje en que cada política impacta sobre un objetivo – que sólo podemos podemos adivinar de forma aproximada en una gráfica dibujada sobre un PDF.
- Facilitar la reutilización: disponer de los datos en formatos reutilizables sería de gran ayuda a los diferentes actores que trabajan para la consecución de los ODS (administraciones, universidades, investigadores, sociedad civil…) para multitud de tareas, cómo por ejemplo aplicar a los mismos datos diferentes metodologías para testarlas.
- Integrar los datos de los PGE en herramientas integrales multiactor: Como por ejemplo, las soluciones tecnológicas de OpenODS